坚持国家利益、消费者利益至上是我国烟草行业20多年发展的一条基本经验

  坚持国家利益、消费者利益至上,是国家建立烟草专卖制度的本意要求。对于烟草行业,国家利益主要表现为保证足额上缴国家税收,不断增强行业实力,保值增值国有资产,打击各种非法利益。消费者利益主要表现为提供优质产品,满足市场供应。20多年实践证明,致力于专卖制度的本意要求,我国烟草行业付出了艰辛的努力。

  一、六五期间,行业主要任务是完成组建,统一上划,关闭计划外烟厂,开展专卖管理。这是这一阶段烟草行业切实做到“两个维护”的具体内容。

  万事开头难。现在行业在特殊的体制和制度之下开展各项工作,已是相对的规范有序,然而行业初创时期的情形,却是现在难以想象的。国家设立烟草专卖制度,是烟草行业的一次体制大变革。组建上划工作,涉及方方面面的利益调整。尤其地方政府的思想并非容易统一。回顾组建过程,很多省区对国务院决定实行烟草专营,成立中国烟草总公司,对烟草行业实行“产供销、人财物”集中管理这一经济管理体制的重大变革认识不足,习惯于块块分散管理,各自为政,不赞成集中;有些业务部门习惯于部门所有制,不愿意产供销合起来,有的认为可以统一产供销,但不要统一人财物;有的还主张由省区独立经营管理,有的还提议搞松散型公司;有的省认为实行集中管理,地方没有了主动权,影响地方经济发展;有的省认为组建公司困难大,持观望态度,观看形势,对组建工作抓的不紧,有的省领导甚至对国家轻工业部提出组建公司提出批评。

  作为烟草事业的先锋者们,则坚决贯彻党中央、国务院决策,坚持国家利益、消费者利益至上,在组建机构的同时,抓紧形成经济实体,推动上划工作。一方面大力争取国家支持,积极做好宣传解释工作,统一各方认识。另一方面组织力量深入进行调查研究,摸清行业基本情况,研究提出上划方案。鉴于任务艰巨,当时的轻工业部和总公司领导可谓是一家一家地做工作,申明大义,争取支持。经过连续三年的艰辛努力,1984年总公司与各地方政府关于接收上划的协议纷纷签署。1985年底,我国烟草行业的组建上划工作终于完成。这其中,非常需要一提的还有关闭计划外烟厂和加强专卖管理工作。

  计划外烟厂,是历史的遗留产物。早在体制变革之前,1977年,国务院就下文155号,明令关闭计划外烟厂,但始终步履艰难。计划外烟厂争抢原料,扰乱秩序,偷逃税收,造成国民经济极大破坏。其产品质次价高,还严重地损坏着消费者的利益。改革之初,虽然国家明令禁止,有的地方还在上马、扩建。例如1982年河南省在国家计划工作会议之后的省计划会议上,又决定建设9个小烟厂,实际各地建设的还要多。资料表明,仅许昌地区新办起来的小烟厂就有9个,这还不包括公社和社队所办的。计划外烟厂的盲目发展,造成大量重复建设,猛烈冲击国家计划。1982年,中国烟草总公司组建,立即着手关闭计划外烟厂。在新的体制和制度条件之下,在国务院和国家有关部门的大力配合之下,六五期间,共300多家计划外烟厂关闭,我国烟草行业经济秩序得到基本理顺。

  加强专卖管理,在1983年国务院出台《烟草专卖条例》的法定职权之下,六五期间,我国烟草行业各级专卖局机构纷纷设置,开始行使专卖管理权力。国家局发挥行业管理职能,组织力量制定专卖条例实施细则,各地烟草局大力宣传贯彻条例精神,迅速建设下属机构,同时全行业大力整顿卷烟流通秩序,加强市场和价格管理。一套从上至下的烟草运行体制和机制从此确立,我国烟草行业由此进入一个新的发展阶段,烟草行业对于国家利益和消费者利益的实现形式由此也形成新的模式。

  二、七五期间,行业主要任务是加强技改,扩大产量,提高质量,治理整顿。这是在六五的基础之上,行业对于国家利益和消费者利益新的实现内容。

  六五末期,我国烟草行业在体制建设方面取得大的进步,但卷烟质次量缺的问题尚未取得大的进展,烟草行业主要矛盾集中表现生产供给难以满足市场需求。1985年国务院为此专门下发《通知》,批转国家计委关于增产甲级卷烟及有关问题的请示。《通知》指出:“目前卷烟的品种结构还不能适应市场的需求,特别是甲级卷烟很缺,供需矛盾突出。烟草行业是国家的重要财源之一,增产甲级烟不仅可以缓和产需矛盾,而且可以回笼货币,为国家积累更多的资金。因此,七五期间国家要在资金、外汇、物资和政策方面给与支持,使甲级烟又较快的发展。各地区各部门都应该给予支持。”这个《通知》充分反应当时行业发展的面临的主要问题。为什么当时甲级烟短缺,主要的还是生产设备和工艺难以适应发展,也就是好的产品造不出来。事实上直到1985年,我国烟草行业大中型企业的设备还基本是单机操作、人工控制,机械化程度很低,工人工作条件差,劳动强度高,甚至一些企业处理烟叶和烟梗分离时仍使用手工抽梗的办法。落后生产设备和技术这一时期构成了烟草行业实现自身使命的最大难题。1983年国家局即着手制定《1986?2000年行业科技发展规划》和《七五期间技术改造规划》。七五时期,在国务院及有关部门的大力支持下,国家局在全行业大力推进工业企业技术改造,5年跨越30年,经过几年的努力,全行业固定资产拿原值已从组建时期的10亿元左右发展到115亿元。我们所熟知的云南玉溪卷烟厂等就是抓住这一时机,完成第一轮技术改造,实现企业发展飞跃的。这一时期,国家局还成立了中国烟草机械公司、合资的南通醋酸纤维公司,极大地推动了我国烟草行业烟机工业和烟用辅料工业的发展。再有全行业持续推进的烟叶生产技术、卷烟产品设计和质量监督管理工作,至七五末期,我国烟草行业不仅卷烟总产量得到大的增长,从1985年的2359万箱发展到1990年的3250万箱,而且涌现出一大批质量好、市场覆盖面广、经济效益好的畅销牌号,既丰富了市场供应,又为国家做出了大的贡献。1985年行业实现税利121亿元,1990年实现270亿元,增长123%。

  七五期间,烟草行业对于国家利益和消费者利益的切实维护,还集中体现于在全行业开展的大规模的治理整顿工作。一是清理整顿公司。二是查处官倒大案。三是制止烟叶大战;四是加强进口管理。清理整顿公司,查处官倒大案是当时党中央在全国范围内治理经济环境、整顿经济秩序的一次大行动。烟草行业坚决贯彻中央精神,国家局成立专门小组,全行业共出动3000多人参加清理和查处工作,整个过程共发现贪污受贿、投机倒把以及违反专卖法规、违反财经秩序等案件1096起,涉及司局级领导干部15人,处级干部99人,700多人受到各种处理,积累于行业的各种繁冗机构得到撤并。制止烟叶大战是七五期间国家局实施的另一项大行动。1987?1988年,受多方面因素影响,烟草行业出现大范围的“烟叶大战”,收购过程严重失控。国家局为此从1989年开始连续三年对烟叶收购工作进行治理整顿。党组决定:“在整个治理整顿期间,要把整顿烟叶收购工作作为烟草行业治理经济环境、整顿经济秩序和加强专卖管理的一个重点,坚定不移地连续整顿三年。”之后出台一系列政策,严格收购秩序。烟叶是行业发展的基础,通过不懈的努力,七五末期,行业不仅烟叶收购量保持稳定发展,而且烟叶质量也上了一个新的台阶,有力地支持了卷烟工业的发展。加强卷烟进口管理是针对七五时期出现的卷烟进出口秩序混乱,走私活动在部分沿海地区泛起而进行的一项整治。各级烟草专卖机关与当地公安、工商、物价、税务、海关以及铁路、民航、交通等部门紧密配合,严厉打击各种走私活动,共同捍卫了我国烟草市场,保护了国家利益。七五期间,我国烟草行业实现国家税利开始跃居全国各行业之首,行业发展进入一个新的层次和水平。

  三、八五期间,在七五的基础之上,我国烟草行业主要任务转变为限产压库,调整结构,加强专卖,打击走私。这是经过80年代的产量高速增长之后,行业工作内容的必然转移,同样是为了更好地实现国家利益和消费者的利益。

  七五末期我国烟草行业卷烟产大于销的矛盾已相当突出。如1990年,卷烟产量3260万箱,而当年销量仅3018万箱,产大于销140万箱,一大批卷烟牌号被迫降价销售,90%的工业出现亏损。刚刚告别短缺时代、卖方市场,烟草行业就开始面对生产过剩和买方市场,行业发展面临着历史性转折。坚持国家利益至上,国家局及时调整工作思路,明确提出八五期间烟草行业要坚持一个方针,实现两个转变,抓好三个基础,力求四个突破,即坚持“控制总量、提高质量、调整结构、增加效益”的方针,实现速度效益型向质量效益型转变,抓好原料基础、物资基础和装备基础,争取管理、技术、产品和国外市场的突破。1991年国务院出台卷烟限产压库政策,开展质量品质效益年活动,国家局借助外力,狠抓总量控制和产品结调整,行业发展成功迈向历史性转折。1995年与1990年比较,卷烟产量从3260万箱发展到3471万箱,仅增长6.5%,而实现税利却从270亿元增长岛710亿元,增长1.63倍。整个八五烟草行业累计实现税利2532亿元,完成计划目标的1688%,是七五累计实现税利的2.21倍。

  八五期间我国烟草行业努力做到两个维护,各项工作全面推进,取得大的进步,实现使命能力空前增强。依靠科技进步,我国烟叶不仅内在品质有明显提高,而且等级结构也趋于优化,烤烟上等烟比例从1990年的16.6%普遍上升为25%左右。卷烟流通体制改革得到初步深化,1994年中国卷烟批发市场建立。1995年国家局下发《关于进一步建立和完善农村卷烟销售批发网络的意见》,这是国家烟草专卖局第一个有关卷烟销售网络的文件。行业最具价值工程开始拉开序幕。固定资产投资继续跟进。以名优产品为龙头,以提高质量为重点,以提高经济效益为中心,行业10%左右的大中型骨干企业优先进行了重点技术改造,行业核心竞争实力开始凸显。

  坚持国家利益、消费者利益至上,八五期间,烟草行业专卖工作同样取得重大进展。一是国家通过《中华人民共和国烟草专卖法》,国务院下发《关于进一步加强烟草专卖管理的通知》烟草行业专卖执法进入一个新的阶段。二是对非法卷烟批发市场进行全面清理和整顿,全国约500多个具有一定规模的非法卷烟批发市场五分之四被取缔或关闭。三是打私打假工作成绩显著。据不完全统计,八五期间,各级烟草专卖局共查获走私烟200余万件,捣毁制假窝点数百个,收缴和销毁假冒商标卷烟近百万件,为国家挽回经济损失数十亿元人民币。四是遗留计划外烟厂问题得到进一步妥善解决。经与有关省、自治区政府反复研究,并报国务院批准,八五期间行业对于计划外烟厂合并保留30家,转产3家,关停17家。行业经济结构趋向更加合理。

  八五期间,烟草行业整体态势面对市场结构的根本性变化,取得长足进步,但要实现历史性转折并非易事。各种市场和非市场的因素对烟草行业坚持国家利益、消费者利益至上,切实做到两个维护的考验更加严酷。

  四、九五时期,在历经前三个五年的高速发展之后,烟草行业逐渐显现出各种基础性问题,发展受到更大的挑战,主要工作的重点逐渐转变为狠抓基础,整顿规范,突出治理地方封锁问题。

  狠抓基础,就是强化内部管理,深化内部改革,抓好内部工作,挖掘内部潜力。狠抓规范,就是继续按照国家烟草专卖制度的本意要求,按照《烟草专卖法》及其《实施条例》的有关规定,进一步整顿经济秩序,规范行业内部的各种生产经营行为。九五时期的发展已经使越来越多的人认识到制约行业前进的众多问题根源出在内部基础管理的薄弱上,出在生产经营行为的不规范上,必须把更多的注意力集中到内部基础工作和经营规范工作上,下大力气强化内部建设,规范建设,夯实基础。这是对形势和问题的科学判断。九五时期,烟草国内市场基本饱和,卷烟生产总量增长余地很小,结构性矛盾越发突出,行业发展的原料基础还很脆弱,工业企业的技术基础和管理基础还很薄弱。生产经营秩序中,卷烟超产和瞒产问题、烟叶盲目发展问题、走私烟和假冒商标问题,违法生产和经销烟草机械及烟用丝束问题等等愈发凸现,严重困扰着行业的发展。当时有个“三百万箱”的分析判断:一是走私卷烟包括出口的国产卷烟每年近一百万箱,再一个是假冒商标卷烟每年有近一百万箱,还有一个是非法烟厂生产的和计划内小烟厂、地方烟厂非法超产的有一百万箱。这三项加起来,占到全国计划的近十分之一,相当于两三个中等省份的卷烟销售量,国家利益和消费者利益受到严重损害。由此朱?基总理批示“烟草行业是虚假繁荣掩盖了严重问题”。客观地讲,烟草行业实行专卖制度,本是应该有法可依的行业,但也正由于这种特殊的体制使得各种基础不牢的问题和大量不规范的问题在短缺时代和卖方市场的条件下还显露得不是很突出,而在产品相对过剩和买方市场的条件下是越来越出成为了严重影响行业健康发展的制约因素,必须花大的力气狠狠抓好。九五期间,适应严峻的形势,国家局98年提出行业专卖管理和经济运行三年阶段性工作目标。也就是专卖管理一年基本健全烟草专卖法规体系,二年基本健全行业内部监督制约机制,三年基本取缔各种形式的非法卷烟自由批发市场。经济运行一年内所有烟叶、卷烟和其他各类烟草专卖品一律进入全国烟草交易中心进行集中交易,所有非专卖品烟用物资全部实现公平招标、比价采购;第二年通过健全和完善网络建设,形成以我为主、归我管理、由我调控的卷烟销售体系,基本解决卷烟体外循环的问题;第三年加强烟叶流通秩序的治理整顿和体制改革,建立起烟叶生产、购销的正常秩序,基本解决烟叶流通体外循环问题。两个三年阶段性目标工作的开展根本上是要建立规范有序激励竞争的经济秩序,这是烟草行业的一项基础性的补课工程。实践证明,它及时治理了当时突出的烟叶流通秩序混乱等严重问题。对于行业后来新一轮的持续快速发展起了关键性的作用。

  九五时期烟草行业另外一个重点工作目标是治理愈来愈严重的地方封锁问题。地方封锁是很多不规范问题的根源所在,由来已久,却在九五时期达到顶峰。它表面上在实现本地区的市场稳定和企业发展,而实际上却是阻碍市场公平竞争,破坏市场经济的基本规则;它弱化了烟草行业宏观调控的作用,实际将法定的国家专卖强行变为地方专卖;它不仅从总体上降低烟草和行业经济的运行效率,而且直接地制约烟草行业核心竞争力的载体??大企业的形成;它强行割断地区间解决的必然联系,堵塞流通渠道,为各种不规范问题打开方便之门;它在消费者和烟草行业之间挖起了一道鸿沟,使得不仅国家利益受损,而且消费者利益受损。地方封锁是典型的不坚持国家利益、消费者利益至上,违背国家烟草专卖制度本意要求,违背烟草行业立法宗旨的经济表现。九五时期,国家局对此专门下文《关于坚决维护国家烟草专卖制度立即制止烟草生产地方封锁的通知》,出台措施进行制止。然而问题既然由来已久,就有着较深的制度根源。现行国家的财税体制和行业的国家计划管理体制之间的矛盾不克服,行业就要始终面对这个棘手的问题。关于地方封锁问题的进一步解决由此随着时间的推移历史性地成了十五期间行业的改革与发展的主要任务。

  九五期间,我国烟草行业共实现税利4765.6亿元,比八五期间2255亿元增加2510亿元,增长11.3%。烟草行业成功度过97?99年周期性行业低谷,在十五期间开始表现出新一轮的强劲发展势头。

  五、十五期间,行业在进一步加强治理整顿的基础工作同时,中心工作转移至大力推进内部体制改革,通过改革努力消除束缚生产力发展的体制性障碍,谋求壮大总体实力,更好地实现国家利益和消费者利益。

  2000年3月全国烟叶流通秩序专项整顿开始,全面清查1998年至2000年两个农业年度烟叶的经营活动,严厉查处各种违规行为。2002年8月全国烟草系统财经秩序专项整顿工作拉开序幕,以清查超产烟、样品烟、促销费、账外账和小金库为重点内容,国家局制定3年计划在全行业深入进行财经秩序整顿。2003年4月全国烟草系统卷烟体外循环专项治理工作正式展开,对全国卷烟生产流通秩序进行全面清查。与此同时,全国烟草行业打私打假工作再掀高潮。2001年至2004年,全国烟草行业共查获走私烟20.78万件,查处走私案件9.3万起,查获假烟22.4万件,查处假烟案件104.9万起,捣毁制假窝点9204个,查获制假烟机6467台。一系列坚决维护国家利益和消费者利益的行动为行业新时期深化改革提供了宝贵的时机条件。

  2003年3月,以安徽中烟工业公司成立为标志,烟草行业工商分离改革正式揭开帷幕。这是行业内部管理体制的一次大变革,根本目的是要制止愈演愈烈的地方封锁,构建全国统一开放公平竞争有序的大市场,培育烟草行业大企业大品牌,壮大中国烟草总体竞争实力。工商分离改革成为行业新时期实现历史性转折发展的改革突破口,意味着行业内部按照专业化分工重组迈出了第一步,本着先试点,后总结,成熟一个开展一个的原则,2004年底全国烟草行业省级工商分离全面完成。国家局适时提出深化改革,推动重组,走向联合,共同发展的行业主要工作任务和“争取用3年左右的时间,把工业企业调整到30?50家,把卷烟品牌调整到100个左右”的战略目标,全国卷烟工业企业大规模联合兼并重组工作走向高潮。

  2004年卷烟工业企业联合重组跨省兼并17家,卷烟牌号由2001年的1049个精简到423个,这在以往都是不可想象的。改革为发展注入了新的活力和动力,十五期间,烟草行业各项工作全面推进。卷烟销售网络建设在全国网建学上海的基础上,总结江苏、大连、福建新鲜经验继续推进;2001?2004年共1093家县级公司法人资格被取消,逐步向地市级公司统一经营过渡;10万箱小烟厂关闭工作小步慢跑取得巨大成果;工业企业控制焦油能力进一步提高,全年卷烟焦油加权平均值降至每支13.6毫克。2001年至2004年实现工商税利分别为1200亿、1400亿、1600亿、2100亿,同比分别增长9.5%、21.7%、20.6%、26.9%。十五时期至目前,我国烟草行业通过深化改革,专注实现自己的使命,为国家利益和消费者利益做出了巨大努力。改革坚持国家利益至上,妥善处理了各方利益关系,汇集了宏大的改革动力。但改革发展的道路注定并不平坦,面对更加严峻的形势、问题和任务,国家局党组科学判断形势,正确把握大局,确定行业发展当前正在进入一个关键时期、一个重要调整时期,鲜明地提出,烟草行业必须牢固树立国家利益、消费者利益至上价值观。这是新时期烟草行业宝贵的历史自觉,同时也是对近两年行业改革成功的经验总结。越是行业发展处于好的时期,越是改革任务艰巨时期,越要坚持国家利益至上,切实做到两个维护。

  以上20多年历史回顾,得出一条基本结论,就是坚持国家利益、消费者利益至上,切实做到“两个维护”是我国烟草行业贯彻始终的政策宗旨,是行业发展取得巨大成就的一条基本经验,20多年烟草发展的历史就是一部坚持国家利益、消费者利益至上,切实做到“两个维护”的历史。

中共国家烟草专卖局党校