行业价值观是国家烟草专卖制度的本意要求

  1981年国务院决定烟草实行专营,组建中国烟草总公司。1982年开始对烟草实行集中统一管理,1983年国务院颁布《烟草专卖条例》,我国正式确立烟草专卖制度。虽然此前烟草行业也实行过比较集中的统一管理制度,但实行全国范围的烟草专卖制度这还是一个新的开始。国家为什么要实行烟草专卖制度? 为什么在以后的发展过程中依旧不断地坚持和完善这种制度?其中的根本意义是什么?回答清楚这些问题,对于当前全行业牢固树立国家利益、消费者利益至上价值观显然具有特别的重要意义。

  一、烟草及其制品生产经营的特殊性

  烟草及其制品是一种非常特殊的消费品。其主要特点:一是对人体健康有一定危害,需要进行适当的控制。二是作为一种嗜好品,客观上人们难以短时间戒除;三是现实国情目前我国烟民数量3亿多,必须保证供应,满足消费需求;四是作为一种商品,烟草制品用途单一,制作相对简易。由此决定烟草行业的生产经营管理特点: 1、要满足供应,通过加强宏观调控,推进技术进步,减少有害成分,同时又要适当进行控制,因为不论是烟叶原料,还是烟草专用机械和辅助材料、以及最终的卷烟产品,都具有用途单一的特点,少了不行,多了就是浪费。2、为控制烟草生产和消费,国家对烟草及其制品实行“寓禁于征”的高税政策。这在客观上使得烟草成为国家的重要财源和地方支付的财政支柱,而这种高税高收入的特点又极容易刺激盲目发展和重复建设,极易造成资源浪费和财源流失。3、烟草生产经营各环节内在紧密联系,配套性强,从烟叶种植收购、复烤加工、调拨储运、烟机制造、辅料生产供应、卷烟生产以及批发零售、对外贸易等等,环环相扣,特别需要统一协调。4、烟草行业各环节都由国有工商企业负责经营,承担着国有资产保值增值的任务,但其两端又连着两个千家万户,一个是几百万户的烟农,一个是几百万户的卷烟零售户,卷烟的生产批发的相对集中与烟叶种植、卷烟零售的分散经验交织在一起,增大了行业管理的难度,非常容易出现收购秩序和卷烟流通领域的各种混乱问题。这些特点,决定了烟草行业特殊的管理意义,特殊的国家责任和社会责任,烟草行业必须实行有别于其他行业的特殊管理体制和特殊的管理方法。

  二、烟草行业历史发展的经验和教训

  建国以来,我国烟草行业发展历经五个不同的发展阶段,其中波折变迁充分体现烟草经济发展的体制要求。

  1949年到1952年,是三年的恢复时期,国家对烟草行业(主要是卷烟工业) 的管理从分散逐步走向组织。这段时间,不同地区实行的政策有所区别,但共同的趋势是加强管理,卷烟工业得到较好的恢复和发展,为以后的发展打下了初步的基础,为烟草管理体制的变革积累了较好的经验。这一时期另外特点是行业由于主管机关多个,因此产供销的矛盾比较难以统筹解决。

  1953年到1957年,是国民经济发展的一五时期,国家对烟草行业逐步实行集中统一的管理。卷烟工业方面,先是轻工业部成立烟草工业管理局,对规模较大的18家卷烟企业实行全面管理,1954年中央又成立地方工业部,加强对地方和私营卷烟企业的领导。针对当时中央和地方分级管理的矛盾,1956年中央又成立食品工业部,接管全国卷烟工业企业。卷烟销售方面,由商业部成立中国专营公司,统一包销全国卷烟。这一期间,集中统一的宏观管理显示威力,卷烟工业布局得到较好调整,卷烟工业由1952年的590家减为110家,1957年卷烟产量445万项,为1949年的2.8倍。一五期间,卷烟工业企业上交利税46亿多元,占国家财政总收入的3%。

  1958年到1962年,二五期间,烟草行业出现生产倒退,效益下降的被动局面。当时机构精简,企业下放,食品工业部的烟草工业局被精简为一个处,部管企业全部下放给省市,省市管企业全部下放给地县,实行分散管理,再加自然灾害,我国烟叶减产,卷烟产量和质量出现大幅度的下降。1962年,全国卷烟产量只有24万箱,退到了1952年的水平,供应形势严峻。整个二五期间,卷烟工业税收只有41.53亿元,比一五降低了4.2%。

  1963年到1966年,在认真总结经验的基础上,根据烟草行业的特点,中央决定试办烟草托拉斯,成立中国烟草工业公司,对烟草实行产供销合一的管理体制。在这种体制之下,我国烟叶生产得到积极发展,烟叶的产量和质量都有了较大幅度的提高1966年烟叶收购量达到60万吨(1200万担),比1963年增长了1.7倍,中上等烟叶的比例也由23%提高到30%以上。卷烟工业布局也得到较好的调整,全国就卷烟企业由104家调整倒61家,并由烟草工业公司直接管理,改变了多头领导,分散管理的混乱局面。这一期间虽然只有四年,但上缴税利56亿元,大大高于一五和二五的水平。

  1967年到1981年,伴随文化大革命十年动乱的进行,我国整个国民经济秩序出现严重混乱,试办烟草托拉斯,集中统一管理的烟草体制受到修正主义的批判,工业公司被撤销,卷烟企业和烟叶收购部门全部下放给地方,烟草行业出现管理混乱、盲目发展、产销失调、质量下降、效益降低的严重局面。导致70年代末到80年代初,我国计划外烟厂发展至400多家,造成产大于销、库存积压,同时由于卷烟生产上的粗制滥造、高料低用和卷烟销售上的多头批发、几家竞销等严重问题,国家的烟草财源大量流失。

  建国以来30多年烟草行业的发展曲折历程,从正反两方面为改革开放以后烟草体制变革提供了宝贵的历史经验。这就是:凡是对烟草行业实行统一集中管理,烟草行业就能够得到较好发展,就能够为国家和消费者多做贡献;凡是破坏了这种集中统一管理,烟草行业就必然出现混乱、倒退,难以对国家和消费者做出应有贡献。统一集中的管理体制是烟草行业发展的特殊要求。正是基于这种历史经验的认识,改革开放之后,党和国家决定对烟草行业实行统一领导、垂直管理、垄断经营的国家专卖体制,并在随后的历史进程中不断通过法律法规的形式确定和强化这种体制。

  三、特殊的国情和历史发展阶段

  政策措施的出台根本的讲,取决于特定的国情和历史发展阶段。改革开放以后,党中央科学判断形势,确定我国当前正处于并将长期处于社会主义初级阶段。这是对基本国情的正确把握,决定了我国经济社会发展的一系列方针政策。社会主义初级阶段,国家无论是中央政府还是地方政府,承担着很重的经济社会发展任务,由此决定,政府财政很长一段时间之内都面临着紧张的局面。社会主义初级阶段,财政紧张对于中央政府来说,显得更加突出。中央政府不仅承担着全国性的各项建设事业的费用支出,承担着国家性质的国防、行政、教育、科研、社保等项经费的支出,而且承担着社会主义市场经济的宏观调控任务。市场经济有着自身内在的运行规律,经济的问题归根到底主要还要通过经济的手段来解决。在建设中国特色的社会主义市场经济的过程中,我国各级政府特别是中央政府日益深刻认识,必须拥有相对充足的财政资源,才有可能处理经济社会发展中出现的各种问题,应对各种复杂的局面。因为随着全国统一大市场逐渐形成,很多的问题呈现为全局的性质,只有中央政府的层面能够妥善地解决。再有就是改革开放之后的中国日益融入世界,经济全球化的浪潮对于中央政府宏观经济调控的能力提出了更高要求。亚洲金融危机是一次鲜明的例证。还是在我国固定汇率机制的条件下的一次考验。所有这些国内的国际的因素都在充分说明,中央政府必须拥有相对充足的财政资源。94年分税制改革,全国财政收入占国民收入的比例和中央财政收入占全国财政收入的比例开始回升,我国中央政府对于经济社会发展的驾驭能力得以大大提高,但与日益纷繁复杂的经济社会发展相比,始终还是紧张有余,宽松不足。加强中央政府财政由此还是改革发展的迫切需要。烟草行业作为一个高税行业,使命由此而来。实践证明,建国以来特别是改革开放以来,烟草行业给国家财政做出了巨大贡献,而这里关键的是国家对烟草行业实行什么样的制度。只有实行集中统一的管理体制和制度,对于国家的贡献才能巨大。社会主义初级阶段的特殊国情、改革与发展的形势需要、政府职能变迁的内在需求,更加赋予烟草行业体制和制度特殊的含义和要求,那就是为了更加维护国家的利益,维护消费者的利益,烟草行业应该实行更加集中的管理体制,实行更加严格的专卖制度。

  以上三方面因素充分表明,国家建立烟草专卖制度,是科学认识烟草及制品特殊性和烟草行业生产经营特殊性,并在认真总结烟草行业建国以来发展的正反两方面经验教训的基础上,根据国家社会所处的社会主义初级阶段这一特殊国情,基于维护国家的利益和消费者的利益,增强财力满足推动社会发展的需要而进行的制度创设,是一项改革决策。在以后经济社会的发展过程中,只要以上三个方面的因素没有发生根本性的变化,国家烟草专卖制度就应当毫不动摇地得到坚持和完善,而坚持和完善的根本出发点就是矢志不渝地坚持维护国家利益和消费者利益。这一点,既是行业产品和生产经营的特殊性要求,又是国家制度创设的特殊要求。1991年七届全国人大以立法的形式通过《中华人们共和国烟草专卖法》,又以立法的形式给以明确的规定。《烟草专卖法》开篇即是说明国家实行烟草专卖制度的宗旨:“为实行烟草专卖管理,有计划地组织烟草专卖品的生产和经营,提高烟草产品质量,维护消费者利益,保证国家财政收入,制定本法。”

  权利和义务对等。国家确立烟草专卖制度,烟草行业就拥有了与其他行业完全不同的体制和机制,烟草的管理机关和生产经营部门就有了超乎一般行业管理、一般竞争性领域市场主体的特殊地位,同时也带来特殊的行业使命和问题。

  烟草行业实行的是国家专卖,各级烟草单位和部门都是国家的代理,是代国家进行专卖管理,因此完全的是职权法定,只能依法行事,不能违背法律,更不能超越法律。烟草行业实行政企合一的集中管理模式,烟草各级单位和部门既具有行业管理的职能,又具有资产经营的职能,自己要监督自己,管理自己,不能有特殊的偏护,更不能因此形成特殊的利益集团。烟草企业都是国有企业,是代国家对烟草资产进行经营管理,必须对所有者负责,承担国有资产保值增值的责任。烟草行业执行国家寓禁于征的控烟政策,必须对国家公共管理的使命负责,必须以优质的产品对消费者负责。

  特殊的条件和地位在造就特殊的使命的同时也预示着特殊的隐患,烟草行业最不容易做到的恰恰是公正执法、自我监督、严格管理、切实维护国家利益和消费者利益。由此行业广大职工尤其要时刻牢记国家烟草专卖制度的本意要求,时刻牢记《烟草专卖法》的立法宗旨,时刻牢记新时期国家局党组提出全行业要牢固树立国家利益之上价值观,坚定国家利益至上,切实维护国家利益和消费者利益。

中共国家烟草专卖局党校